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COP26 :  un accord loin d’être à la hauteur de l’urgence climatique

Depuis 1995, les 196 Etats-parties ayant ratifié la Convention-cadre des Nations-Unies sur le changement climatique (CCNUCC) se réunissent annuellement pendant deux semaines lors de « Conférences des Parties » (COP). La COP 26, très attendue, s’est soldée par un accord décevant : quelques avancées symboliques, mais surtout de timides recommandations.

Que sont les NDC et sont-elles vraiment contraignantes ?

Pour rappel, la COP21 qui s’est tenue à Paris en 2015 a constitué une avancée majeure car elle s’est soldée par la signature du premier accord international sur le climat à caractère universel, l’Accord de Paris. Ce traité, ratifié à ce jour par 183 Etats-parties, a fixé un objectif de limitation du réchauffement climatique à 2°C, si possible 1,5°C. 

L’Accord de Paris adopte une approche dite « bottom up » car il se base sur les contributions volontaires des Etats. En effet, le texte exige que chaque pays communique tous les 5 ans ses contributions déterminées au niveau national (NDC : National Determined Contribution). Les NDC décrivent les actions climatiques que les différents gouvernements s’engagent à mettre en œuvre pour contribuer à l’action climatique.

Bien qu’aucun mécanisme de sanction ne soit prévu, le traité en lui-même dispose d’une portée obligatoire. Les Etats sont donc contraints de soumettre leurs NDC tous les 5 ans. Toutefois, les NDC en tant que telles ne font pas partie du traité et sont donc dénuées de tout effet juridique. Malgré tout, leur impact ne doit pas être sous-estimé car les Etats doivent planifier et adapter leur législation nationale en fonction du cap fixé.

La principale limite des NDC reste toutefois l’écart entre les engagements des pays et ce qu’il convient de faire pour limiter le réchauffement climatique en-deçà des 1,5°C. Selon l’ONU, les NDC à leur niveau actuel  nous mènent à une hausse des émissions de 14% d'ici 2030, et une hausse de température d’environ 2,7°C d’ici la fin du siècle. Si “toutes les promesses” étaient tenues (dont les objectifs de neutralité carbone fièrement affichés), le réchauffement pourrait au mieux être maintenu à 1,8°C selon l’Agence Internationale de l’Energie.

Les engagements des Etats à l'issue de la COP26 mènent à un hausse des émissions de 14% d'ici 10 ans. Le GIEC recommande de les réduire d'au moins 30% pour rester sous les 2°C de réchauffement.

Evolution des émissions prévues par les contributions des Etats membres de la COP ("NDC")

Source : Nations-Unies - Rapport de synthèse sur les NDC

En France, la NDC issue des Accords de Paris s’est traduite concrètement par la Stratégie Nationale Bas Carbone (SNBC), renforcée dans le cadre du Plan Climat en 2017. La SNBC acte dans le droit français l’objectif de neutralité carbone en 2050 et doit être prise en compte par les décideurs publics. 

Reste qu’à ce jour et malgré certaines réglementations sectorielles notables (en particulier, la RE 2020 et le décret tertiaire dans le secteur du bâtiment), la SNBC manque encore cruellement de textes d’application pour assurer l’atteinte de ses objectifs. Le gouvernement a également fait “glisser” les objectifs de réductions, par exemple pour le secteur des transport, en décalant de 3 ans l’objectif de réduction entre la trajectoire initiale et sa mise à jour. 

Emissions du secteurs des transport en France (historique et trajectoires SNBC)

Source : Haut Conseil pour le Climat, rapport annuel 2021 (p77)

D’autres pays sont encore moins engagés dans leur transition. Par exemple, l’Australie a communiqué des objectifs à 2030 qui s’appuient exclusivement sur de nouvelles technologies, dont certaines prospectives (acier et aluminium bas-carbone). Aucune trajectoire détaillée, aucune mesure de sobriété, aucun détail des réductions attendues par chaque technologie n’est communiqué, ce qui a été logiquement très critiqué.

Les trajectoires nationales à 2030 manquent encore de détail par secteur et d'actions concrètes de sobriété. Les ambitions affichées de "neutralité" à 2050 sont a fortiori discutables.

Quelles sont les principales avancées de la COP26 ?

La COP26 était particulièrement attendue car les Etats-parties doivent notamment réviser cette année leurs NDC. Qualifiée fréquemment de « sommet de la dernière chance » en raison des conclusions pour le moins alarmantes du dernier rapport du GIEC paru en août 2021, elle devait être l’occasion pour les Etats de renforcer significativement leurs engagements.

Voici les principales annonces, en marge des négociations, qui ont marqué le sommet des dirigeants mondiaux:

Si ces annonces sont encourageantes, elles restent toutefois insuffisantes, d’autant plus que les « gros émetteurs » manquent souvent à l’appel. Pour ne citer qu’un exemple, la Chine, la Russie et l’Inde n’ont ainsi pour l’instant pas rejoint le Pacte global sur le méthane, alors même qu’ils sont à l’origine de près de 35% des émissions mondiales.

En parallèle des annonces, deux semaines de négociations intenses ont permis d’aboutir, samedi 13 novembre au soir, à la signature du Pacte climatique de Glasgow. Pour la première fois, une décision COP mentionne explicitement les énergies fossiles. Le texte appelle notamment les Etats-parties à intensifier les efforts vers la réduction du charbon sans système de capture de CO2 et à sortir des subventions inefficaces aux énergies fossiles.

Concernant la question des pertes et dommages, c'est à dire la prise en charge financière par les pays historiquement responsables du réchauffement climatique de l’adaptation des pays en développement à ses conséquences, le texte met en place un “dialogue annuel” jusqu’en 2024 afin de discuter des modalités pour le financement des activités. Un échec cuisant pour les pays en voie de développement, mais tout de même une avancée dans le sens où le sujet est (enfin) mis à l’ordre du jour.

Enfin, l’accord demande aux parties de revisiter et renforcer leurs objectifs 2030 d’ici la fin 2022 en les rendant compatibles avec les objectifs de température de l’Accord de Paris. Tout en mentionnant toutefois la possibilité d’aménagements pour “circonstances nationales particulières.”

Face au manque d’ambition des Etats, le salut viendra aussi (et surtout) des entreprises et des citoyens

La COP26 a eu le mérite de révéler une fois pour toute l’évidence : en matière de climat, il ne faut pas tout espérer des Etats. Malgré toute l’urgence de la situation, la conférence de Glasgow s’est soldée par un accord loin d’être à la hauteur de l’enjeu. Alors qu’une baisse drastique des émissions (au moins 30%) d’ici 2030 serait nécessaire pour maintenir le réchauffement à un niveau « acceptable », les politiques climatiques actuelles risquent au contraire de générer une augmentation des émissions de 14% (!)

Le principal obstacle vient du fait que l’efficacité de l’Accord de Paris dépend avant tout de la bonne volonté des Etats. Si le multi-latéralisme permet de « mettre tout le monde autour de la table », il ouvre également la porte à un blocage persistant de toute avancée par certains pays qui n’ont pas intérêt à une sortie rapide des énergies fossiles. 

On notera toutefois la « bonne surprise » de l’accord conclu entre la Chine et les Etats-Unis par lequel les deux plus importants pollueurs mondiaux se sont engagés à renforcer leurs efforts dans la lutte contre le changement climatique. L’avenir nous dira s’il s’agit uniquement de vaines promesses, mais il ne faut pas sous-estimer la portée de certains engagements, en particulier lorsqu’ils viennent de puissances connues pour être particulièrement frileuses à s’engager sur ce terrain.

L’obligation faite aux Etats-parties de revoir à la hausse leurs NDC d’ici fin 2022 pour les aligner sur l’Accord de Paris, au lieu des 5 ans habituels, est également plus que bienvenue. Mais pour que cette obligation soit suivie d’effets, il serait essentiel que les Etats, tout en réhaussant leurs ambitions, s’efforcent de détailler davantage leurs contributions nationales, en indiquant notamment les différents leviers de réduction des émissions par secteurs pour garantir un suivi efficace.

Par ailleurs et de toute évidence, la question de la responsabilité historique des Etats en fonction de leur contribution individuelle au réchauffement climatique est amenée à connaître une importance croissante au fur et à mesure que les conséquences de leur inaction se feront sentir.

Cette COP marque la montée des enjeux politiques sur la responsabilité historique des Etats développés, et une accélération nécessaire du tempo avec une revue annuelle des objectifs des Etats.

En conclusion, il y avait peu à attendre de cette conférence et son résultat nous l’a une fois de plus montré. Cependant nous restons convaincus que le changement ne relève pas uniquement des actions climatiques étatiques mais aussi (et surtout) de la prise de conscience de chacun d’entre nous et en particulier des entreprises qui œuvrent à la réduction de leur empreinte carbone. 

Les résultats limités de cette COP rappelle que la lutte contre le réchauffement climatique nécessitera l'implication de tous, citoyen et entreprises en premier lieu.

Article écrit par Clara Godin et l'équipe Aktio

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